一體化與高質(zhì)量是新時期現(xiàn)代化都市圈發(fā)展的主旋律。在《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》等國家戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)下，構(gòu)建都市圈一體化交通網(wǎng)，推進(jìn)干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“多網(wǎng)融合”已成為構(gòu)建區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)的重要載體。因此，研究“多網(wǎng)融合”的必要性和困境，從體制機(jī)制、統(tǒng)籌規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營模式等提出相關(guān)建議，對更高質(zhì)量交通一體化具有一定意義。

現(xiàn)代化都市圈軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢

作為區(qū)域一體化的物質(zhì)載體，跨界軌道交通和鐵路供給成為跨行政區(qū)合作的焦點，是優(yōu)化空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重點領(lǐng)域。例如，長三角地區(qū)已經(jīng)開通滬寧、滬杭等高速鐵路18條，里程達(dá)4171公里，是全國最密集完善的高鐵網(wǎng)，以全國8%的鐵路營業(yè)里程承擔(dān)全國20%的旅客發(fā)送量，鐵路公交化開行客車超過1000對。

跨界軌道交通呈現(xiàn)直接效應(yīng)、間接效應(yīng)和誘增效應(yīng)，深刻影響城市間社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與空間相互作用，并帶來空間集聚和擴(kuò)散等外部性影響。當(dāng)前，都市圈軌道/鐵路系統(tǒng)呈現(xiàn)中央政府主導(dǎo)的鐵路、區(qū)域政府主導(dǎo)的城際軌道交通、地方政府主導(dǎo)的跨市地鐵、基于國家鐵路的市域鐵路服務(wù)、基于公私合營的城際鐵路服務(wù)、地方政府主導(dǎo)的城市軌道交通等多種模式，不同模式的供給體制、實施主體及社會經(jīng)濟(jì)影響具有顯著差異。城市和區(qū)域?qū)用孳壍澜煌ǖ南嗷パa充與銜接，有助于形成功能聯(lián)系緊密、社會經(jīng)濟(jì)高度融合的功能區(qū)域，推動空間治理從城際型互動走向網(wǎng)絡(luò)型互動，推動行政邊界管理走向功能邊界管理。

面向空間治理體系與治理現(xiàn)代化，跨界建設(shè)需要增強(qiáng)多層級政府和不同主體的協(xié)作，以提升交通投資質(zhì)量，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。總體上，都市圈交通一體化呈現(xiàn)“中低速交通向中高速轉(zhuǎn)變、中央政府融資向地方分權(quán)演變、政府主導(dǎo)向公私合營轉(zhuǎn)變、中長途交通向都市圈交通演變”等趨勢。

“多網(wǎng)融合”是都市圈交通一體化的內(nèi)在需求

“軌道上的都市圈”和“多網(wǎng)融合”已成共識。隨著區(qū)域一體化快速推進(jìn)，將形成更緊密的社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，通勤圈迅速拓展，城市功能不斷外溢。多模式軌道交通規(guī)劃、融資、建設(shè)和運營“一張網(wǎng)”是充分發(fā)揮軌道交通經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的基礎(chǔ)。2019年2月國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》明確提出，統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局，在有條件的地區(qū)，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”，探索都市圈軌道交通運營管理“一張網(wǎng)”，推動中心城市、周邊城市（鎮(zhèn)）、新城新區(qū)等軌道交通有效銜接。2019年9月《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》明確提出，構(gòu)建便捷順暢的城市群一體化交通網(wǎng)，推進(jìn)干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通融合發(fā)展。

例如，隨著長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略，國家對長三角交通一體化提出了更高要求。2019年12月，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出構(gòu)建互聯(lián)互通、分工合作、管理協(xié)同的基礎(chǔ)設(shè)施體系，加快建設(shè)集高速鐵路、普速鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通于一體的現(xiàn)代軌道交通運輸體系和高品質(zhì)快速軌道交通網(wǎng)，共建軌道上的長三角。2020年4月，《長江三角洲地區(qū)交通運輸更高質(zhì)量一體化發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)構(gòu)建一體化交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、一體化運輸服務(wù)能力、一體化協(xié)同體制機(jī)制，建設(shè)以軌道交通為骨干的一體化交通網(wǎng)絡(luò)，形成干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通等一體銜接的都市圈通勤交通網(wǎng)。

鐵路部門或地方政府主導(dǎo)是“多網(wǎng)融合”的主流模式。目前，各地區(qū)積極探索“多網(wǎng)融合”的實現(xiàn)機(jī)制，其中，鐵路部門或地方政府主導(dǎo)是“多網(wǎng)融合”的主流模式。一是由鐵路部門牽頭主導(dǎo)“多網(wǎng)融合”：主要從城市群交通需求出發(fā)，聚焦區(qū)域和城際鐵路網(wǎng)絡(luò)完善，以及市域（郊）鐵路近期建設(shè)方案；二是由地方政府相關(guān)部門牽頭主導(dǎo)“多網(wǎng)融合”：主要從都市圈和城市交通需求出發(fā)，以城市功能輻射范圍內(nèi)軌道規(guī)劃和建設(shè)為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌國家鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通等各層次軌道交通“一張網(wǎng)”方案，構(gòu)建高效協(xié)同的一體化軌道網(wǎng)絡(luò)。

這兩種模式各自側(cè)重，所適用的地理范圍有所差異，也存在一定交叉。如何實現(xiàn)城市與城際軌道的功能銜接與管理協(xié)同是“多網(wǎng)融合”的重點。當(dāng)前，在廣州、杭州、成都、重慶等城市積極探索地方政府主導(dǎo)的“多網(wǎng)融合”機(jī)制，以不斷優(yōu)化大都市空間結(jié)構(gòu)與功能整合。

“多網(wǎng)融合”有助于財政、土地、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)統(tǒng)籌。構(gòu)建軌道上的都市圈有利于優(yōu)化人口和經(jīng)濟(jì)的空間結(jié)構(gòu)，激活有效投資和潛在消費需求，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動力。干線鐵路、城際鐵路、市域（郊） 鐵路、城市軌道交通等能改善地塊可達(dá)性，產(chǎn)生顯著的正面溢價效應(yīng)。因此，實現(xiàn)“多網(wǎng)融合”有助于實現(xiàn)政府財政補貼、土地資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)供給等重大事務(wù)的統(tǒng)籌，強(qiáng)化“一張網(wǎng)”引導(dǎo)空間布局與空間拓展，從而推動新型基礎(chǔ)設(shè)施、15分鐘生活圈、未來社區(qū)等優(yōu)化布局，強(qiáng)化社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

推進(jìn)軌道交通“多網(wǎng)融合”面臨深層制約

軌道、鐵路等部門已開展“多網(wǎng)融合”前期探索，但大都處于各部門獨自研究階段，“多網(wǎng)融合”和“一張網(wǎng)”體制機(jī)制亟待健全。跨部門、跨市域規(guī)劃建設(shè)運營的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不足的制約作用尤為明顯。

多層次軌道交通定位和需求分析深度不足。干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通具有不同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、功能定位和服務(wù)范圍，但又在功能上交叉重疊。由于“多網(wǎng)融合”仍處于探索階段，都市圈軌道交通體系尚未建立互聯(lián)互通互享機(jī)制。例如，一些城市的鐵路樞紐缺乏考慮干線鐵路、城際鐵路等服務(wù)要求，在線路選擇、車站設(shè)置、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、行車計劃等方面難以滿足區(qū)域一體化要求。同時，都市圈城際與干線鐵路、城市快線與都市圈城際、市域（郊）鐵路與城市軌道交通的服務(wù)范圍與交通定位，難以有效兼顧城市和區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)需求，如國鐵干線鐵路依托國家級和省級規(guī)劃，難以兼顧地方政府實際訴求。

“多網(wǎng)融合”規(guī)劃和建設(shè)統(tǒng)籌力度不足。在區(qū)域一體化下，需要實現(xiàn)城市和城際軌道交通整個網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)籌，避免側(cè)重單一模式、單一線路等。城市軌道交通和市域鐵路采用了多種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和運營管理機(jī)制，如采用城軌技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并委托地鐵公司運營（如寧奉線）、利用既有鐵路剩余能力開行城際列車并委托國鐵運營（如余姚線一期）、利用既有通道資源新建市域鐵路（如溫州市域鐵路S1線）等。新建城際和市域線路向上如何與干線鐵路、城際鐵路互聯(lián)互通，向下如何與市域（郊）鐵路、城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的一體化運營，從而實現(xiàn)市域范圍內(nèi)“多網(wǎng)”共建共享與融合，是當(dāng)前必須深入考慮的問題，否則容易造成機(jī)構(gòu)職能重復(fù)、投資建設(shè)重復(fù)、線網(wǎng)社會經(jīng)濟(jì)效益難以最優(yōu)等問題。

必須加強(qiáng)“多網(wǎng)融合”統(tǒng)籌協(xié)同

我國城鎮(zhèn)化逐漸進(jìn)入下半場，各種要素資源加速向中心城市、都市圈集聚，開始步入“都市圈時代”，可進(jìn)一步從體制機(jī)制、統(tǒng)籌規(guī)劃、運營管理、綜合開發(fā)等落實“多網(wǎng)融合”。

加強(qiáng)理順多模式軌道交通的管理體制機(jī)制。為推動“多網(wǎng)融合”，一些城市設(shè)立了鐵路建設(shè)指揮部和城市軌道交通集團(tuán)，但在城際鐵路、市域（郊）鐵路等規(guī)劃、融資、建設(shè)、運營、管理等尚未實現(xiàn)明確分工和功能整合。結(jié)合多模式軌道交通建設(shè)趨勢，建議在市級層面建立統(tǒng)一的協(xié)同管理部門，打破各部門分管的條塊分割，加強(qiáng)“多網(wǎng)”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、線網(wǎng)規(guī)劃、融資補貼、綜合管理的融合，整合鐵路建設(shè)指揮部和城市軌道交通建設(shè)指揮部職能，統(tǒng)籌城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通等工作，推動都市圈軌道交通一體化。

加強(qiáng)國土空間規(guī)劃及線網(wǎng)規(guī)劃統(tǒng)籌。立足區(qū)域一體化戰(zhàn)略定位、空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局與綜合交通建設(shè)，按照一張藍(lán)圖、一個規(guī)劃、一個機(jī)制的要求，統(tǒng)一編制都市圈軌道交通一體化規(guī)劃，既保障各層次軌道交通自成體系，又保障“多網(wǎng)融合”。在新一輪國土空間規(guī)劃編制與實施的戰(zhàn)略框架下，不斷強(qiáng)化多模式軌道交通的引領(lǐng)作用，推動多模式軌道交通與空間結(jié)構(gòu)的互動拓展。

加強(qiáng)城市層面軌道交通線網(wǎng)運營管理統(tǒng)籌。從區(qū)域一體化要求出發(fā)，不斷提高城市、城際多模式軌道交通的規(guī)劃建設(shè)與運營能力。面向既有城市軌道交通系統(tǒng)的城市，針對服務(wù)全域出行的線路，可優(yōu)先考慮城軌技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在地方指導(dǎo)發(fā)展和財政補貼框架下，由城市軌道交通集團(tuán)統(tǒng)一運營管理，以加強(qiáng)城市軌道交通與市域鐵路、城際鐵路的融合。針對連接各城市的線路，可優(yōu)先考慮國鐵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在地方政府購買鐵路部門服務(wù)的框架下，委托國鐵部門運營管理，增強(qiáng)地方政府的主導(dǎo)權(quán)限。

加強(qiáng)城市和城際軌道沿線土地的綜合開發(fā)。按照“多網(wǎng)融合”發(fā)展新體制，著力推進(jìn)投融資、建設(shè)、運營、綜合開發(fā)等前期研究，不斷實現(xiàn)軌道交通、產(chǎn)業(yè)布局、土地開發(fā)、重點項目、公共服務(wù)等優(yōu)化統(tǒng)籌。統(tǒng)籌軌道交通沿線土地資源，強(qiáng)化土地儲備和規(guī)劃設(shè)計，制定有利于公交導(dǎo)向開發(fā)（TOD）的綜合政策，提升軌道沿線空間價值，建立土地溢價反哺軌道交通建設(shè)的體制機(jī)制，進(jìn)一步緩解城市和區(qū)域財政壓力。